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Cuando la ley no basta: la renovación de las concesiones de Movistar

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Por: Ernesto Soto Chávez ((Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y profesor adjunto del curso Seminario de Derecho Administrativo en la PUCP))

La renovación de los contratos de concesión de Movistar es un asunto que fue explicado suficientemente (Para entender (realmente) la renovación de los contratos de concesión de Movistar) y en ella hay una experiencia que podemos rescatar y un mensaje que nos debe servir para la posteridad.

Quedó la sensación de que la decisión de renovar las concesiones de Movistar se gestó con poca transparencia y ejecutó con mucha discrecionalidad, exigiendo o dejando de exigir a la empresa compromisos y obligaciones sin mayor sustento legal, y que existe poca predictibilidad en la toma de este tipo de decisiones, pese a que afectan a miles de usuarios.

Realmente, la renovación de las concesiones de Movistar se realizó en el límite de la legalidad, pero dentro de ella. Lo que sucede es que la legalidad misma, es decir, el marco legal de la renovación, no está bien diseñado.

Por ejemplo, estamos de acuerdo en que faltó mayor transparencia en el procedimiento de renovación, pero la ley no obliga a que sea público, como sí lo sería un procedimiento de fijación de tarifas. Acaso, ¿la renovación de las concesiones del mayor operador del país es menos importante para los usuarios que un procedimiento de fijación de tarifas? No, pero la ley los diferencia y prevé mecanismos de publicidad en uno y no en otro, lo que desacredita la decisión la decisión del Gobierno, cualquiera que esta sea.

Es cierto que algunos contratos de concesión suelen prever la realización de audiencias públicas como parte del procedimiento de renovación o que incluso estas pueden realizarse aplicando la Ley 27444 ((Artículo 182.- Audiencia pública.— 182.1 Las normas administrativas prevén la convocatoria a una audiencia pública, como formalidad esencial para la participación efectiva de terceros, cuando el acto al que conduzca el procedimiento administrativo sea susceptible de afectar derechos o intereses cuya titularidad corresponda a personas indeterminadas, tales como en materia medio ambiental, ahorro público, valores culturales, históricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano y zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre servicios públicos)); sin embargo, esa es una facultad del Ministerio, no una obligación.

Ahora, la idea de que el Gobierno pudo exigir a Movistar cualquier obligación como condición para aprobar la renovación se deriva del mismo procedimiento de renovación que prevé suscribir “nuevos términos y condiciones”. Valiéndose de ello, el Ministerio propuso los términos y condiciones que ya conocemos. Si la empresa no los aceptaba, la renovación no se producía. No había otra opción.

Como ven, todo se realizó dentro de la más absoluta legalidad, pero sin legitimidad. Es decir, sin generar la conciencia de que lo que se hacía era legal. Lo que le faltó al procedimiento de renovación fue legitimidad.

En mi opinión, esa falta de legitimidad es consecuencia del diseño del procedimiento de renovación que al considerar casi exclusivamente los intereses del Gobierno crea un desbalance entre su posición y de la empresa que solicita la renovación, permitiendo al primero exigir al segundo, prácticamente, cualquier término o condición para que la renovación se produzca, todo ello sin prever mecanismos de publicidad obligatorios y adecuados que actúen como control de la decisión del Gobierno.

¿Y cómo debería ser ese procedimiento de renovación que legitime la decisión del Gobierno y asegure la predictibilidad del sistema?

Pues, para empezar, debería ser claro en establecer que la renovación opera por mandato legal, independientemente de que se haya pactado contractualmente, para evitar justificaciones complejas y discusiones innecesarias como sucedió en el caso de Movistar.

También debe precisarse que si bien la renovación requiere que se suscriban nuevos términos y condiciones, estos deben mantener el equilibrio económico financiero del contrato para evitar exigencias desproporcionadas o irrazonables.

Asimismo, debe preverse la realización de audiencias públicas y obligatorias con posterioridad a la emisión del informe de Osiptel y antes de la decisión del Ministerio que permita a la sociedad civil participar con comentarios y observaciones en la decisión final.

Incluso se podría evaluar considerar como “favorable” la opinión previa de Osiptel sobre la renovación, en caso no cumpla con elaborar el informe técnico a su cargo dentro del plazo previsto. Esto aceleraría el curso de la renovación, pero sin afectar el sentido de la decisión final, porque el procedimiento de renovación en sí mismo está sujeto a silencio administrativo negativo, es decir, se considera denegado al término del plazo previsto si el Ministerio no emite pronunciamiento.

Estas propuestas si bien se refieren al sector de las telecomunicaciones, pueden  reformularse y aplicarse en cualquier otro sector donde existan procedimientos de renovación de concesiones que además de legalidad, requieran legitimidad. Ese es el mensaje que debemos rescatar de esta experiencia.

¿Robacable o Robin Hood?

Ayer se hizo pública una denuncia contra la congresista de Gana Perú por Ica Cecilia Anicama. Según lo publicado por El Comercio, su empresa Cable Orión distribuye sin autorización señales de cable por treinta soles mensuales en la ciudad de Ica. Este particular modelo de negocio le ha valido rápidamente el nombre de la Congresista Robacable.

Lejos de ser este un caso aislado, la distribución ilegal de cable e Internet en Perú es un negocio largamente extendido y que nos hace mucho daño a todos. Basta con ir a cualquier provincia o distrito fuera de Lima y mirar los carteles de las paredes para comprobar que se trata de un mercado altamente competitivo y cuya oferta de servicios aparenta ser cada vez más formal. Ello se comprueba en las declaraciones de la Congresista Robacable, que intenta confundir a la prensa alegando que ella tiene una concesión del Ministerio para operar su empresa de cable.

Tener una concesión no garantiza nada. La concesión es una autorización que otorga el Estado a un particular para empezar a prestar un servicio público de telecomunicaciones (como el de distribución de radiodifusión de cable). Una concesión no es una autorización en blanco para empezar a prestar el servicio de cable con las señales que uno crea conveniente. Es más, el año pasado se incorporó como una causal de resolución del Contrato de Concesión la redistribución parcial o total de la señal o programación de otro concesionario. El MTC tiene registrados más de doscientos concesionarios de cable y la mayoría de ellos son empresas regionales que distribuyen señales sin autorización de sus titulares. No sería mala idea empezar a exigir más requisitos antes de otorgar las concesiones.

Ilícito penal. La actividad de redistribución sin autorización se señales de cable configura un ilícito penal. Se trata de un delito de hurto agravado (conforme lo señala el artículo 186 del Código Penal). Debemos de recordar que la figura de hurto (en principio, aplicable a bienes muebles) puede extenderse, según el propio Código, a cualquier elemento que tenga valor económico. A la vez, se podría tratar de un delito de estafa, en tanto que se pone a la venta un bien de procedencia delictuosa como las señales de cable.

Infracción a los derechos de autor. La redistribución de señales de cable sin autorización conlleva una infracción a los derechos de autor. El artículo 140 de la Ley sobre el Derecho de Autor reconoce a los organismos de radiodifusión el derecho exclusivo de realizar, autorizar o prohibir la retransmisión de sus emisiones.

Daño a las empresas. Este tipo de daño es evidente. El mercado del cable es un mercado muy competitivo, donde las tres principales empresas constantemente se preocupen de ofrecer mejores tecnologías, mejores contenidos y mejores precios a sus consumidores. Las empresas de distribución ilegal de señales de cable son un freerider que se beneficia de los contratos de distribución que suscriben las empresas formales o de los contenidos que ellas mismas producen (como los de fútbol, en el caso de DirecTV y Movistar TV).

Daño a los consumidores. Este daño es menos perceptible pero es el que más debe de preocuparnos. La redistribución de señales de cable reduce las posibilidades de que las empresas formales amplíen su número de suscriptores y, por ende, la posibilidad de que ofrezcan mejores canales, precios más competitivos o incluso menos comerciales. A la vez, desincentiva la entrada de nuevas empresas formales, quienes no están interesadas en operar en un país donde la informalidad campea, y reduce la competitividad de la plaza.

Podemos hablar de casos en los que la informalidad o lo amateur potencian  la innovación o tienen un efecto disruptivo en el mercado. Pero este no es uno de esos casos. La reventa de señales de cable sin autorización es un actividad que debemos de condenar y castigar si lo que nos preocupa es construir un mercado robusto que redunde en beneficios para los consumidores.

Foto: Luis Azcuaga (CC BY-NC-SA)